La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos solo incumbe a sus autores, y su publicación en la Revista Internacional del Trabajo no significa que la OIT las suscriba.
Artículo traducido al inglés en International Labour Review 164 (3) y al francés en Revue internationale du Travail 164 (3).
1. Introducción
Desde 2003, la Argentina ha reinstaurado instituciones nacionales de diálogo social (INDS) tales como el Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil (CSMVM), la Paritaria Nacional Docente, la Comisión Nacional de Trabajo Agrario (CNTA), la negociación colectiva en el sector público nacional y la negociación colectiva en el sector privado. Un nivel semejante de dinamismo del diálogo social no existe en ningún otro país de América Latina (Etchemendy 2011; Marshall 2019). Sin embargo, la Argentina carecía de un Consejo Económico y Social para concertar estrategias socioeconómicas generales, similar al existente en el Brasil (Patschiki 2016).
En febrero de 2021, el Presidente peronista Alberto Fernández (2019-2023) creó el Consejo Económico y Social de la República Argentina (CES-A) como principal INDS de concertación socioeconómica general. El objetivo del foro, cuyos antecedentes en el país se remontaban al segundo tercio del siglo XX, era fortalecer la legitimidad presidencial y el vigor de sus políticas a través del apoyo corporativo, en un contexto de pandemia y crisis económica, al tiempo que se reactivaba una institución de gran valor histórico para el movimiento peronista (Berrotarán 2002). A pesar de los retos de la globalización y la desregulación (Bosch, Rubery y Lehndorff 2007), los consejos económicos y sociales (CES) están presentes en 161 Estados (Guardiancich y Ghellab 2020), poseen una relevante trayectoria histórica (Guardiancich y Molina 2022) y desempeñan un papel destacado en economías coordinadas (Dekker, Bekker y Cremers 2017). Sin embargo, el estudio de estas instituciones se concentra en Europa (Regan 2010; Spasova y Tomini 2013), siendo secundario el análisis de otros casos (Han, Jang y Kim 2010; Guardiancich y Molina 2022). En América Latina, únicamente el Consejo de Desarrollo Económico y Social del Brasil ha recibido cierta atención, aunque parcial (Patschiki 2016), pese a la reciente reaparición del CES-A en la Argentina, la instauración del Consejo Consultivo Económico y Social de Costa Rica en 2020 y el relanzamiento del Consejo de Desarrollo Económico y Social del Brasil en 2023.
El propósito de este artículo es evaluar el CES-A tomando como punto de partida los núcleos temáticos en el estudio de los CES (Von-Zeschau y Sánchez-Mosquera 2022) y el marco teórico del cambio institucional (Streeck y Thelen 2005; Thelen 2009; Murillo, Levitsky y Brinks 2021; Levitsky y Murillo 2012). Esto permitirá realizar aportaciones al marco teórico que define las posibilidades y limitaciones de la coordinación corporativa, más concretamente en el ámbito del diálogo social, en América Latina.
Este estudio se inspira en el enfoque de variedades del capitalismo (varieties of capitalism) (Hall y Soskice 2001) para analizar el encaje y las complementariedades institucionales de una economía latinoamericana como la argentina. De este modo, se trata de analizar la gestación y el desarrollo de una institución orientada a concertar y coordinar políticas bajo los condicionamientos de un modelo institucional y económico jerárquico (Schneider 2009), la dependencia del mercado mundial (Fernández y Alfaro 2011) y la inercia de un reemplazo o sustitución constante de las instituciones (Levitsky y Murillo 2012), factores presentes en toda la región.
A la luz de lo que antecede, la hipótesis inicial del estudio es que el modelo institucional jerárquico, la inserción dependiente y la volatilidad institucional obstaculizan el cambio institucional propuesto por el CES-A. Estos mismos condicionamientos, pese a estar presentes en América Latina, no se han examinado en el caso de los CES de la región (Von-Zeschau y Sánchez-Mosquera 2022).
En el artículo se compara también el CES-A con el CSMVM, único foro unificado e institucionalizado de diálogo social intersectorial de las relaciones laborales a nivel nacional (Etchemendy 2011). Desde su reactivación en 2004, esta última institución ha sido fundamental para regular no solo el salario mínimo, sino también los programas sociales, las pensiones y los convenios colectivos. Concretamente, siguiendo el concepto de complementariedades institucionales (Schneider 2009) y desde una perspectiva comparada, se estudia cómo se complementó una INDS dedicada exclusivamente a las relaciones laborales (CSMVM) con otra centrada en la concertación socioeconómica general (CES-A), teniendo en cuenta que la Argentina es la tercera economía latinoamericana.
El análisis tiene implicaciones importantes para el desarrollo y la futura reinstauración del CES-A (o una institución similar), dada la imposibilidad de preservar el foro ante las posturas radicalmente promercado y antiestatistas del nuevo Gobierno presidido por Javier Milei. Los resultados podrían ser útiles también para otras experiencias latinoamericanas, así como para robustecer y matizar el marco teórico aplicable a otras instituciones de coordinación similares en la región. En ese sentido, el modelo institucional jerárquico y dependiente, por un lado, y la inestabilidad institucional crónica, por otro, son características comunes en América Latina.
Además, esta investigación permite mejorar las estrategias de evaluación aplicables a estos foros (OIT 2021a; Guardiancich y Molina 2022), particularmente en economías periféricas, con miras a potenciar su eficacia y su inclusividad. Se trata de un estudio de caso de una institución que facilitará investigaciones comparadas a nivel internacional. El artículo no solo interpela al ámbito académico de las relaciones laborales y el diálogo social, sino que también reviste interés para la sociología de las organizaciones, pues la valoración de la experiencia del CES-A se centra en la debilidad de ciertas instituciones como impulsoras del cambio.
El resto del artículo se estructura del siguiente modo. Tras la presente introducción, se define en primer lugar cómo se relacionan los CES con los modelos institucionales de capitalismo y con los enfoques del cambio institucional (apartado 2). Luego se expone la metodología del trabajo, describiendo los ejes de análisis (apartado 3), y se presentan las principales entidades corporativas del diálogo social argentino (apartado 4). Se procede después a analizar el funcionamiento institucional del CSMVM desde 2004 y del CES-A durante la presidencia de Fernández (apartados 5 y 6). Por último, se discuten los resultados, destacando las implicaciones prácticas y las conclusiones del estudio (apartado 7).
2. Evaluación de los consejos económicos y sociales en las economías jerárquicas latinoamericanas
2.1. Los consejos económicos y sociales en distintos modelos institucionales de capitalismo
Los CES son instituciones características de las economías de mercado coordinadas y se ocupan de definir estrategias de acción colectiva sobre asuntos socioeconómicos generales (Guardiancich y Molina 2022; Dekker, Bekker y Cremers 2017). En ese sentido, se diferencian de otras INDS en que trascienden del ámbito de las relaciones laborales (como la discusión sobre el salario mínimo).
Aunque carecen de un perfil institucional claramente definido (Barba Ramos y Martínez López 2004), los CES tratan de coordinar el diseño de la legislación y las políticas públicas con organizaciones de la sociedad civil consideradas relevantes por su capacidad de representación y movilización (Sánchez-Mosquera 2018). Por su propia naturaleza, los CES han resultado ser más eficaces en las economías coordinadas de Europa del Norte (Dekker, Bekker y Cremers 2017), pero también han prosperado en otros entornos institucionales. En el marco de la ampliación de la Unión Europea, los CES fueron herramientas del neocorporatismo competitivo (Guardiancich y Molina 2022) que legitimaron políticas de inspiración neoliberal, pasando por alto el acuerdo con los sindicatos (Spasova y Tomini 2013). Algo similar ha ocurrido en Sudáfrica (Kim y Van Der Westhuizen 2018) y la República de Corea (Han, Jang y Kim 2010), donde los CES acompañaron flexibilizaciones laborales y el poder de las empresas sin movilizar a las organizaciones corporativas. En todos estos casos, como el rol de los CES no superaba la dimensión formal, cristalizó en un «corporativismo ficticio» (Angrist 1999). Con todo, se observa una notable falta de evaluación sistemática de los CES extraeuropeos, principalmente en el caso de América Latina (Von-Zeschau y Sánchez-Mosquera 2022).
En la teoría de variedades del capitalismo se cataloga a los países de América Latina como economías de mercado jerárquicas (Schneider 2009), un modelo caracterizado por el predominio de grupos empresariales nacionales de control familiar y filiales de empresas multinacionales, la debilidad general del mundo del trabajo (desorganizado, con gran rotación y una notable incidencia de la informalidad) y la falta de inversión en formación de los trabajadores. La inserción periférica y dependiente en el mercado internacional refuerza aún más las complementariedades negativas del modelo jerárquico (Fernández y Alfaro 2011; Guardiancich y Molina 2022).
Muchos gobiernos latinoamericanos de principios del siglo XXI aplicaron estrategias neodesarrollistas de promoción del bienestar social, industrialización y fortalecimiento del mercado interno para morigerar las complementariedades negativas del modelo jerárquico. Convencidos de que el apoyo de los sindicatos y los empleadores mercadointernistas era esencial, optaron por reactivar las INDS (Etchemendy 2011; Levitsky y Murillo 2012). Un caso paradigmático es el Consejo de Desarrollo Económico y Social del Brasil, a través del cual el Presidente Lula da Silva pretendió articular estrategias socioeconómicas con los poderosos industriales paulistas (Patschiki 2016).
En la Argentina, a pesar de contar con movimientos sociales y poderosos sindicatos (Etchemendy 2011), los gobiernos peronistas del siglo XXI no lograron consolidar un modelo industrial a la brasileña (Bizberg 2014), debido a la histórica oposición de la coalición liberal (O’Donnell 1976). Los intereses agroexportadores dominantes recibieron el apoyo de otras organizaciones empresariales, incluidas a veces las que defendían posturas mercadointernistas. El CES-A, creado en 2021 por el Presidente peronista Alberto Fernández, fue un nuevo intento de concertar una agenda neodesarrollista sustentada por una amplia coalición en el sentido de Thelen (2009).
En el análisis del CES-A descrito en este artículo se ha tenido en cuenta la bibliografía relativa a la evaluación de estas instituciones (Von-Zeschau y Sánchez-Mosquera 2022), centrada en tres aspectos: a) las condiciones de creación; b) las condiciones de eficacia, y c) la eficacia final. La primera dimensión identifica los incentivos principales para el surgimiento de un CES, que pueden ser exógenos o endógenos (Regan 2010). Los primeros consisten en grandes presiones o incentivos externos, como en el caso de los CES creados en Europa Oriental para cumplir los requisitos de convergencia europea (Spasova y Tomini 2013). Los incentivos endógenos se relacionan con circunstancias domésticas (Kim y Van Der Westhuizen 2018; Han, Jang y Kim 2010; Patschiki 2016), generalmente garantizadas por un mejor desempeño institucional.
En segundo lugar, la bibliografía indica que la eficacia de un CES está condicionada, principalmente, por las características de los actores corporativos participantes, la voluntad política del gobierno y el diseño institucional (Guardiancich y Molina 2022). Dentro del primer factor, la fortaleza de los sindicatos representa la clave del éxito de los CES nórdicos (Regan 2010), pero constituye la principal causa del fracaso de estas instituciones en Europa Oriental (Spasova y Tomini 2013). El segundo factor, la voluntad política del gobierno, se relaciona con la elaboración de políticas sustantivas (Guardiancich y Molina 2022). Por último, aun siendo un factor menos relevante, algunos estudios señalan la importancia del diseño institucional (Çelik 2020; Guardiancich y Molina 2022).
La tercera dimensión se refiere a la eficacia de los CES, es decir, a sus resultados. El concepto de eficacia resulta problemático (Von-Zeschau y Sánchez-Mosquera 2022). Por un lado, cabe entender el CES como una estructura de representación de intereses (Guardiancich y Molina 2022) y evaluarlo en función de su eficacia para incluir y representar expresiones socioeconómicas. Es lo que se denomina «legitimidad de las fuentes» (OIT 2021a), un aspecto considerado pertinente en el estudio de los CES turco y brasileño (Çelik 2020; Patschiki 2016). No obstante, la evaluación de la eficacia de los CES se centra en su influencia en la «resolución de problemas públicos», esto es, su eficacia político-instrumental (Guardiancich y Molina 2022). Este difuso criterio de eficacia se aplica al éxito de los CES nórdicos (Regan 2010), a su eficacia parcial en el Brasil (Patschiki 2016), o a su fracaso en Europa Oriental (Spasova y Tomini 2013), en Turquía (Çelik 2020), en la República de Corea (Han, Jang y Kim 2010) y en Sudáfrica (Kim y Van Der Westhuizen 2018).
2.2. El cambio institucional
La introducción del CES-A como foro de coordinación socioeconómico respondió a la voluntad de cambiar sustantivamente la economía de mercado jerárquica argentina. El Presidente Fernández declaró que el foro debía promover decisiones estratégicas, como el cambio climático y la generación de riqueza con fines productivos (Argentina.gob.ar 2021). El enfoque teórico neoinstitucionalista, en sus distintas vertientes, ofrece diversos modelos para estudiar el cambio institucional.
De este modo, el enfoque del modelo de coyunturas críticas (critical junctures) (Collier y Collier 1991), o de equilibrio interrumpido (punctuated equilibrium), ha propuesto que hay momentos críticos en la historia de un país donde una ruptura abrupta con el pasado desvía las trayectorias institucionales históricas y provoca una coyuntura de gran creatividad e innovación. Ligado a lo anterior, el concepto de dependencia de la trayectoria (path dependence) (Pierson 2000) sugiere que los nuevos cursos de acción introducidos en momentos de crisis se institucionalizan con el tiempo hasta una nueva ruptura del equilibrio. Sin embargo, las instituciones no cambian solamente en momentos de crisis. En las economías desarrolladas es más habitual un cambio lento e incremental (Fioretos, Falleti y Sheingate 2016; Streeck y Thelen 2005; Thelen 2009). Es justamente la estabilidad institucional a largo plazo lo que permite a los actores con intereses divergentes (e incluso contrapuestos) movilizar sus recursos para influir en las instituciones. Estas pequeñas reformas introducen cambios graduales.
Thelen (2009) señala que la dirección del cambio está condicionada por las coaliciones políticas en las que se apoyan las instituciones. Ciertas coaliciones de apoyo pueden perder peso con el tiempo, alterando las funciones institucionales (Streeck y Thelen 2005). En cambio, las instituciones de coordinación de las economías de mercado coordinadas europeas no se han reemplazado por instituciones liberales. El marco institucional se mantuvo estable incluso durante la Gran Recesión, particularmente por lo que se refiere a la legislación de protección del empleo (Bachmann y Felder 2018). Ni siquiera en las economías de Europa Meridional, con la excepción de Grecia, se desdibujaron los tradicionales instrumentos de coordinación y cobertura de la negociación colectiva (Sánchez-Mosquera 2024).
Hay autores que sugieren que este modelo puede ser útil para analizar los cambios institucionales en América Latina (Gómez 2015). De hecho, muchos de sus postulados son útiles en el análisis, pero en América Latina debe tenerse muy en cuenta la «otra institucionalización» (O’Donnell 1997): gran parte de las reglas formales no influyen en las expectativas ni en el comportamiento de los actores. La falta de mecanismos de control que aseguren el cumplimiento de las normas (enforcement) permite un amplio margen de discrecionalidad e informalidad (Murillo, Levitsky y Brinks 2021). En Bolivia, por ejemplo, los empleadores nunca llegaron a acatar las reformas laborales protrabajadores (Wanderley 2009).
Las razones de la debilidad institucional son múltiples. La importación de instituciones foráneas (Mukand y Rodrik 2005) y el diseño institucional precipitado por iniciativa unilateral del gobierno (Grzymala-Busse 2011) son algunas de ellas. Es habitual también que las instituciones nazcan débiles en contextos críticos y de incertidumbre extrema. En la Argentina, las históricas fluctuaciones de las coaliciones de poder (O’Donnell 1976) y la alternancia de gobiernos con programas radicalmente opuestos (Bizberg 2014) provocaron que muchas reglas formales fueran vetadas o ignoradas por la jerarquía empresarial. Incluso aquellas instituciones creadas con el apoyo de grandes mayorías populares pueden carecer del tiempo necesario para legitimarse (Balza 2021; Marshall 2019).
En ese sentido, el cambio institucional en la región es difícil de analizar en el marco de los modelos de equilibrio interrumpido o de cambio gradual. En realidad, el cambio se asemeja más a un reemplazo constante (Levitsky y Murillo 2012). Las nuevas instituciones rara vez sobreviven a las fluctuaciones de las coaliciones de poder y de cambios de gobierno (Murillo, Levitsky y Brinks 2021). La alta incertidumbre institucional se retroalimenta con la coordinación jerárquica (Schneider 2009). Esta «trampa de inestabilidad institucional» (Helmke 2010) provoca que los actores desarrollen expectativas de inestabilidad y solo apuesten por los tradicionales canales de negociación y acuerdo informales (O’Donnell 1997).
Paradójicamente, la estabilidad institucional en América Latina está a menudo asociada a la debilidad de los procedimientos de control (Murillo, Levitsky y Brinks 2021). Una institución tiene más probabilidades de permanecer estable si su debilidad garantiza que los actores poderosos no se opondrán. Esta relación entre la falta de control y la estabilidad cristaliza en las llamadas instituciones «cortinas» (Levitsky y Murillo 2012). En ese sentido, un cambio poco controlador podría facilitar un cambio institucional gradual sin suscitar el rechazo de los actores de veto.
Además del reemplazo constante, en América Latina se identifica una segunda vía de cambio institucional (Murillo, Levitsky y Brinks 2021): la activación/desactivación institucional. En ciertas coyunturas históricas se activan instituciones latentes en desuso. La revitalización del CSMVM en la Argentina a partir de 2004 y la recuperación del Consejo de Desarrollo Económico y Social del Brasil por iniciativa del Presidente Lula da Silva en 2023 son ejemplos de ello. En estos procesos, contar con el apoyo de una coalición de poder (Thelen 2009; Streeck y Thelen 2005) fue esencial.
Así pues, la bibliografía sugiere un planteamiento hipotético inicial que enfatiza los problemas y limitaciones del CES-A como nueva institución de coordinación mercadointernista a largo plazo.
3. Metodología
El planteamiento metodológico parte de un análisis institucional basado en los criterios recogidos en la bibliografía (Von-Zeschau y Sánchez-Mosquera 2022): a) las condiciones de creación; b) las condiciones de eficacia, y c) la eficacia final. Además, se compara el CES-A con otra institución de coordinación (si bien solo laboral) consolidada, el CSMVM.
Las fuentes del estudio son 12 representantes públicos y privados del CES-A que informan sobre la labor realizada en esa entidad. Las entrevistas con estos informantes privilegiados siguieron el formato habitual semiestructurado (Hernández Sampieri, Fernández Collado y Baptista Lucio 1997) bajo la condición de anonimato. La composición corporativa del panel de entrevistados es la siguiente: dos consejeros del grupo sindical; un consejero del grupo empresarial; dos dirigentes empresariales representantes de pequeñas y medianas empresas (pymes), un dirigente sindical y un representante de universidades nacionales con participación en los debates; tres autoridades estatales con responsabilidad en el CES; y, por último, dos informantes subalternos con participación en los debates.
Las entrevistas se complementaron con conversaciones informales y la observación participante en las mesas de diálogo. Los investigadores, consultados por el Gobierno e invitados a participar de los debates en su carácter de expertos, pudieron extraer información sin acceso público.
Además, se llevó a cabo una revisión de 1 255 noticias en portales de noticias y en páginas oficiales argentinas (procesadas por el software NVivo), con el fin de recabar las declaraciones públicas de las organizaciones sobre el CES-A. Para identificar los artículos periodísticos se utilizaron las alertas de Google con palabras clave (Consejo Económico y Social, entre otras). Los artículos iniciales pasaron por múltiples filtros. El contenido de la muestra final (256 piezas informativas) se codificó con el apoyo del software cualitativo NVivo 12, y se categorizó con el fin de lograr una síntesis temática que facilitara la interpretación (Thomas y Harden 2008). Este análisis permite detectar y clasificar los temas relacionados con la investigación más relevantes en la agenda pública. Se examina también la eficacia del CES-A para imponer la agenda, una dimensión identificada en la bibliografía, aunque poco estudiada hasta la fecha (Guardiancich y Molina 2022). Finalmente, la caracterización del CSMVM se hizo a partir de fuentes secundarias.
4. Principales entidades corporativas del diálogo social argentino
En la Argentina el diálogo social es sólido. El sindicalismo en el país, el más potente de América Latina (Etchemendy 2011), tiene como base fundamental la Confederación General del Trabajo (CGT), con 6 millones de afiliados. No obstante, se ha producido un proceso progresivo de fragmentación del espacio sindical en las relaciones laborales. La Central de Trabajadores de la Argentina (CTA), escisión de la CGT en la década de 1990, es la segunda central con 1,3 millones de afiliados. Cumple un rol secundario en el diálogo social (Serdar 2015), pero sigue siendo un actor de cierta relevancia.
La principal causa de esta fragmentación ha sido el incremento de la informalidad laboral desde la profunda crisis económica de 2001 (Collado 2015). La tasa de informalidad, cercana al 41 por ciento (OIT 2021b), provoca que más de un tercio de los trabajadores argentinos no estén amparados por convenios colectivos. Esto constituye un serio obstáculo inicial a una coordinación efectiva de la economía y al adecuado rendimiento de los acuerdos sociales y laborales, una situación que se ha caracterizado como «corporativismo segmentado» (Etchemendy y Collier 2007).
No obstante, el sector de los desempleados y trabajadores informales está muy organizado en la Argentina y es inusualmente influyente en comparación con otros países latinoamericanos (Garay 2007). Además, durante el Gobierno de Mauricio Macri el movimiento sindical superó su división y se consolidó en un frente unido contra los recortes sociales (Forni 2020), posteriormente institucionalizado en la Unión de Trabajadores y Trabajadoras de la Economía Popular (UTEP), organización peronista que se arroga la representación de 2 millones de trabajadores informales. En los últimos años, la UTEP exige ser considerada como una entidad gremial de la CGT. Sin embargo, un consejero entrevistado de la CGT catalogó a la UTEP como una organización «social sindical», minimizando su importancia real en las relaciones laborales. Otros, por el contrario, exigieron su inclusión en el diálogo social por representar una realidad laboral que favorecería la coordinación corporativa.
Por su parte, la representación empresarial argentina es todavía más heterogénea y fragmentada (Etchemendy 2011). Los sectores con entidades representativas fuertes son el industrial, el agropecuario, la construcción y el financiero (Dossi 2012).
La Unión Industrial Argentina (UIA) es la interlocutora reconocida del sector y de la gran empresa. Agrupa a grandes conglomerados nacionales e incluso filiales de multinacionales como Fiat. Aunque da cabida a posturas ideológicas heterogéneas, generalmente apoya políticas de desregulación económica y laboral.
La representación de intereses agropecuarios, sector que genera el 67 por ciento de las exportaciones (Agrositio 2021), se centra en cuatro entidades. Destacan a este respecto la Sociedad Rural Argentina (SRA), entidad liberal de los grandes terratenientes, y la Federación Agraria Argentina (FAA) de pequeños productores. Hasta finales de 2021, todas se reunían en el Consejo Agroindustrial Argentino (CAA).
Otras entidades representan a las grandes empresas del comercio (Cámara Argentina de Comercio y Servicios, CAC), las grandes empresas constructoras (Cámara Argentina de la Construcción, CAMARCO), el sector financiero (principalmente, la Asociación de Bancos Argentinos, ADEBA) y los grandes empresarios (como la informal Asociación Empresaria Argentina, AEA).
Por último, el sector de las pymes se caracteriza por la multiplicidad y dispersión representativa (Dossi 2012), aunque las dos entidades más relevantes son la peronista Confederación General Empresaria de la República Argentina (CGERA) y la Confederación Argentina de la Mediana Empresa (CAME).
A pesar de su enorme heterogeneidad, la CGT y la UIA son los principales actores del diálogo social argentino (Etchemendy y Collier 2007). Existe una fructífera historia de acuerdos interclasistas entre ambas organizaciones (Von-Zeschau y Sánchez-Mosquera 2024). Esta coalición brindó apoyo a la recuperación gubernamental del CSMVM y a la creación del CES-A.
5. La experiencia del Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil
El CSMVM es un caso paradigmático de cambio institucional a partir de la activación/desactivación institucional y de modificaciones relativas a la base de coaliciones de apoyo. Se creó en 1964, aunque el salario mínimo se fijó por decreto gubernamental hasta 1988. La institución se reeditó por ley en 1991, pero tuvo convocatorias puramente formales de reformas promercado durante el siguiente decenio (1991-2001) (Senén González y Borroni 2011). No fue hasta 2004 cuando el Gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007) recuperó el foro con el apoyo de la principal confederación sindical, CGT, y el beneplácito de la UIA, convirtiéndolo en una instancia tripartita fundamental para regular la política de ingresos (Etchemendy 2011), lo que revitalizó el dialogo social y la negociación colectiva. En este marco institucional, el CSMVM se ha reunido al menos una vez al año para negociar y sancionar el salario mínimo. Sus esfuerzos se centran no solo en los trabajadores de menores ingresos, sino que tratan también de definir el monto de los programas sociales y las jubilaciones mínimas. Indirectamente, el salario mínimo acordado afecta también a las remuneraciones básicas de muchos convenios colectivos.
En su condición de INDS del corporativismo segmentado, la composición del CSMVM favorece a las grandes organizaciones corporativas. Actualmente, el Consejo está presidido por el Ministro de Trabajo y 32 integrantes (16 por sector) (cuadro 1).
Composición de los segmentos y número de integrantes del CSMVM
| Trabajadores | Empleadores |
| Trece (13) Confederación General del Trabajo (CGT) | Cinco (5) Unión Industrial Argentina (UIA) |
| Uno (1) Federación Agraria Argentina (FAA) | |
| Uno (1) Confederación Intercooperativa Agropecuaria Limitada (CONINAGRO) | |
| Uno (1) Sociedad Rural Argentina (SRA) | |
| Uno (1) Confederaciones Rurales Argentinas (CRA) | |
| Uno (1) Federación Empresaria Hotelera Gastronómica de la República Argentina (FEHGRA) | |
| Uno (1) Cámara Argentina de Comercio y Servicios (CAC) | |
| Tres (3) Central de Trabajadores de la Argentina (CTA) | Uno (1) Asociación de Bancos Argentinos (ADEBA) |
| Uno (1) Bolsa de Comercio de Buenos Aires | |
| Uno (1) Asociación Empresaria Argentina (AEA) | |
| Uno (1) Cámara Argentina de la Construcción (CAMARCO) | |
| Uno (1) Confederación Argentina de Mediana Empresa (CAME) | |
| Fuente: Gobierno de la Argentina, Ministerio de Capital Humano, «Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil». https://www.argentina.gob.ar/trabajo/consejodelsalario. | |
El privilegio de la CGT y la preeminencia de la UIA son evidentes (Etchemendy 2011). El sector agroindustrial está representado por sus cuatro principales entidades, el sector financiero cuenta con la participación de dos organizaciones (ADEBA y la Bolsa de Comercio de Buenos Aires) y el sector de las pymes tiene un único representante (CAME). El trabajo informal (UTEP) no está representado en el Consejo.
Las entidades corporativas valoran el CSMVM, pero su funcionamiento hasta ahora ha dependido en gran parte de la voluntad gubernamental (Etchemendy 2011; Etchemendy y Pastrana 2021). En la práctica, las presidencias de Néstor y Cristina Kirchner (2003-2015) acordaron el salario mínimo en las convocatorias anuales con la CGT y la UIA. A partir de 2015, los actores de la coalición que apoyaba la institución, en particular las confederaciones sindicales, adoptaron una posición defensiva ante la victoria electoral de Mauricio Macri (2015-2019). Este Gobierno desactivó parcialmente el CSMVM. Rompiendo la dinámica pactista iniciada en 2004, el CSMVM solamente se reunió en 2016 y, a partir de 2017, fue el Gobierno el que decretó unilateralmente incrementos salariales a la baja. La consecuencia fue una modificación de la base de coalición de apoyo (Thelen 2009) y la desactivación institucional (Levitsky y Murillo 2012).
Durante la presidencia de Alberto Fernández se restableció el CSMVM, pese a la dificultad para coordinar la puja salarial en un contexto inflacionario (Etchemendy y Pastrana 2021). Incluso frente al cambio de Gobierno en diciembre de 2023, en marzo de 2024 se convocó a una nueva reunión del CSMVM. Sin embargo, es demasiado pronto para evaluar la posibilidad de supervivencia del foro durante la presidencia de Javier Milei.
6. El Consejo Económico y Social de la Argentina
El CES-A puede tomarse también como un ejemplo de desactivación/activación institucional. De 1939 a 1955 el CES-A fue uno de los ámbitos institucionales privilegiados de articulación entre el Estado y las organizaciones sociales para la planificación general de la economía. Sin embargo, en cada periodo la institución estuvo apoyada por coaliciones diversas, o incluso antagónicas, que modificaron su sentido y sus funciones. La primera versión (1939-1940) fue un espacio aprovechado por los sectores agroexportadores para influir en las políticas intervencionistas que comenzaba a aplicar el Estado (Llach 1984). La segunda versión (1946-1955), en cambio, se desarrolló con la planificación mercadointernista y la promoción industrial peronista (Berrotarán 2002).
Tras la eliminación del CES-A con el golpe de Estado que puso fin al Gobierno de Perón en 1955, los intentos de coordinación tripartita económica y social fueron esporádicos y limitados. Las reiteradas interrupciones democráticas, primero, y la volatilidad electoral, después, determinaron un constante reemplazo institucional.
6.1. La reinstauración
Para el análisis del CES-A hemos considerado tres centros de interés: a) las condiciones de creación; b) las condiciones de eficacia, y c) la eficacia final (Von-Zeschau y Sánchez-Mosquera 2022).
La primera dimensión identifica los principales incentivos para el nacimiento de un CES. En el caso que nos ocupa, el nuevo CES-A surgió por decisión unilateral del Gobierno, si bien contó con el visto bueno de la CGT y la UIA. La pandemia retrasó su creación, inicialmente proyectada para principios de 2020. Finalmente, en febrero de 2021 el organismo se constituyó en virtud de un decreto presidencial con un consenso político generalizado (Argentina.gob.ar 2021). Como señaló un consejero sindical, la creación del CES-A no figuraba en la agenda de la CGT. Las organizaciones empresariales tampoco intervinieron en su diseño. Se incurrió en un déficit ya descrito en la bibliografía, debido al diseño institucional precipitado por iniciativa unilateral del Gobierno, con exclusión parcial de los actores de veto (Grzymala-Busse 2011).
Según las entrevistas y las conversaciones informales mantenidas en el marco del presente estudio, la génesis del CES-A se explica sobre todo por la necesidad del Presidente Fernández de legitimar corporativamente sus políticas en un contexto de tensiones internas partidarias y de debilidad durante la crisis sanitaria y económica. Más concretamente, el objetivo era acercar a las organizaciones de empleadores críticas, consolidando a la vez el acompañamiento de los sindicatos afines.
La legitimación estaba dirigida también hacia la propia coalición de gobierno, integrada por facciones peronistas contrapuestas. Fernández, de posiciones moderadas, representaba (parcialmente) el denominado peronismo «institucional» (sindicatos, gobernaciones). Esta corriente coexistía con el peronismo kirchnerista, liderado por Cristina Kirchner, la Vicepresidenta, de posturas más izquierdistas. Una autoridad ministerial entrevistada indicó que el CES-A se creó con el fin de fortalecer la posición presidencial dentro de la coalición.
6.2. Factores de eficacia: voluntad política, actores socioeconómicos, diseño institucional
En estudios anteriores se indica que la eficacia de un CES está condicionada, principalmente, por la voluntad política del gobierno, las características de los actores corporativos participantes y, en menor medida, el diseño institucional.
6.2.1. Voluntad política
Según se desprende de las entrevistas con autoridades gubernamentales, Fernández buscaba interpelar a las uniones empresariales del «sector de derecha» y también a «los Gordos», como se apoda a los principales dirigentes sindicales de la CGT, que se oponían a la vicepresidenta Cristina Kirchner por sus posturas más radicales.
Dada la fragmentación gubernamental, el Consejo estaba concebido como el lugar donde se podía consensuar una mirada más estratégica y coordinada. Sin embargo, no ocurrió así. A modo de ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Productivo constituyó «mesas sectoriales» e impulsó propuestas (por ejemplo, el Plan Gas) que competían con el CES-A. El débil desempeño institucional (amenazado por el reemplazo constante) se vio agravado por la superposición institucional y la competencia.
La elección del Director del CES-A también suscitó críticas. Los consejeros entrevistados señalaron que la designación de «un funcionario de segundo orden» demostraba falta de liderazgo presidencial. Los consejeros demandaban que el foro estuviera dirigido por el mismo Presidente, como el Consejo de Desarrollo Económico y Social del Brasil. Las deficiencias de origen condicionaron el desempeño institucional del foro.
6.2.2. Comportamiento de las entidades corporativas
Hay una extensa tradición de acuerdos interclasistas entre la CGT y la UIA, principales actores del diálogo social en la Argentina (Etchemendy y Collier 2007). Esas organizaciones conformaban el núcleo duro del CES-A. El pleno del foro contaba con 30 dirigentes socioeconómicos de suma importancia, que estaban divididos en segmentos socioeconómicos equivalentes y, a diferencia del CSMVM y otras INDS argentinas, incluían un segmento de organizaciones «plurales».
Como se muestra en el cuadro 2, el Gobierno privilegió a la CGT como puntal fundamental del órgano. Esta sobrerrepresentación fue aceptada por las grandes entidades empresariales (en especial, la UIA y CAMARCO) para desplazar a las más combativas (la CTA y la UTEP). De este modo, la CGT servía al Gobierno para contrapesar el ala izquierdista liderada por la Vicepresidenta. Además, por su tradición negociadora «realista», podía facilitar entendimientos con la clase empresarial, con la que se pretendía construir una nueva alianza en el marco del CES-A.
Composición de los segmentos y número de integrantes del CES-A
| Trabajadores | Empleadores | Segmento plural |
| Ocho (8) Confederación General del Trabajo (CGT) | Tres (3) Unión Industrial Argentina (UIA) | Uno (1) Universidad de Buenos Aires |
| Uno (1) Federación Agraria Argentina (FAA) | Uno (1) Universidad de Misiones | |
| Uno (1) Consejo Agroindustrial Argentino (CAA) | Uno (1) Universidad del Noreste | |
| Uno (1) Cámara Argentina de Comercio (CAC) | Uno (1) Academia de Ciencias Morales y Políticas | |
| Uno (1) Central de Trabajadores de la Argentina (CTA) | Uno (1) Accenture Argentina | Uno (1) Grupo de Investigación y Desarrollo en el Instituto Milstein |
| Uno (1) Cámara Argentina de la Construcción (CAMARCO) | Uno (1) Comisión Nacional de Energía Atómica | |
| Uno (1) Confederación General Empresaria de la República Argentina (CGERA) | Uno (1) Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales | |
| Uno (1) Confederación Argentina de la Mediana Empresa (CAME) | Uno (1) Red Solidaria | |
| Uno (1) Unión de Trabajadores y Trabajadoras de la Economía Popular (UTEP) | Uno (1) Federación Autogestión, Cooperativismo y Trabajo | |
| Uno (1) Movimiento Nacional Campesino Indígena | ||
| Fuente: infobae, «El Presidente lanzó el Consejo Económico y Social: quiénes son sus integrantes», 19 de febrero de 2021. https://www.infobae.com/politica/2021/02/19/la-lista-competa-de-los-miembros-del-consejo-economico-y-social-que-lanzo-el-presidente/. | ||
En el mismo sentido, Fernández privilegió a la UIA concediéndole tres puestos en el CES-A, ratificando el interés del Gobierno por la promoción industrial y por tender puentes con los conglomerados empresariales más importantes del país. Tampoco dejó de lado al poderoso sector agroexportador, otorgándole dos puestos. Las pymes, que eran parte de la base social del Gobierno peronista, contaban también con dos representantes.
Según los entrevistados, el segmento «plural» del CES-A fue irrelevante, con la excepción de la Universidad de Buenos Aires y, en especial, la Junta Federal de Cortes. La tensión entre los ejecutivos peronistas y el poder judicial ha sido una constante de los últimos dos decenios, por lo que la elección de un representante del poder judicial debe verse desde la misma óptica del segmento empresarial: tender puentes hacia un sector mayoritariamente opositor a los gobiernos peronistas.
Desde un principio, las entidades corporativas más poderosas mantuvieron una posición expectante con respecto al CES-A. Como sugieren algunos autores (Murillo, Levitsky y Brinks 2021; Levitsky y Murillo 2012), las organizaciones empresariales y sindicales más importantes no deseaban comprometerse con un foro tan débil y atado a la suerte de Fernández. Los consejeros estimaban que el CES-A difícilmente podría sobrevivir a un revés electoral (y caería nuevamente en el reemplazo constante). Las autoridades gubernamentales compartían el diagnóstico, condicionadas por la «trampa de inestabilidad institucional» (Helmke 2010).
Incluso la peronista CGT mantuvo su habitual «autonomía pragmática» (Etchemendy y Collier 2007). Los consejeros sindicales asistieron a los plenarios y apoyaron públicamente la institución. Sin embargo, primaba un escepticismo que en ocasiones trascendió a los medios.
La debilidad del Gobierno se acentuó tras la derrota electoral de septiembre de 2021. Los consejeros de la CGT entendieron que Fernández se volvía más dependiente del apoyo sindical y que podían ejercer presión sobre él para alejarlo más de las posturas kirchneristas. Pero observaron que el CES-A continuaba sin debatir políticas sustantivas, lo que reavivó su desdén con respecto al foro.
Por su parte, la CTA, confederación más débil y fragmentada (Serdar 2015), no pudo mantener su autonomía del Gobierno peronista y apoyó mayoritariamente al CES-A. Los movimientos sociales representados en la UTEP trataron de conservar cierta autonomía del Gobierno, pero vieron en Fernández una oportunidad para institucionalizar sus demandas, y lo defendieron decididamente ante la oposición.
Tanto las centrales sindicales como los movimientos sociales estaban dispuestos a concertar un programa neodesarrollista si el Presidente mostraba esa voluntad. Sin embargo, los consejeros sindicales, particularmente los de la CGT, no consideraban que Fernández, por su debilidad, estuviera en condiciones de encabezar un debate sustancial sobre una agenda de futuro en el CES-A.
A partir de marzo de 2022, tras el acuerdo con el FMI y los altos índices de inflación, disminuyó todavía más el apoyo sindical al CES-A. Algunos dirigentes de la CGT faltaron a las convocatorias, criticaron públicamente al segmento empresarial (Radio Gráfica 2022) y al foro mismo (La Patriada Web 2022).
Por su parte, las grandes entidades empresariales solo apoyaron políticas puntuales que beneficiaban sus intereses. Después de la victoria de la oposición neoliberal en las elecciones legislativas de 2021, escatimaron un apoyo de alcance más global. En la segunda mitad de 2022, las organizaciones empresariales finalmente dejaron de participar de forma activa en el Consejo.
6.2.3. Diseño institucional
En 2021 el CES-A constituyó una mesa de diálogo destinada a elaborar un proyecto de ley que brindara perdurabilidad a la institución. Tuvieron la oportunidad de participar en la mesa los investigadores de este estudio en calidad de expertos y observadores con fines de investigación. Los consejeros habían resaltado la debilidad normativa, más aún en relación con otras INDS, como el CSMVM (creado por ley).
En los debates se criticó la falta de criterio para elegir a los consejeros y de procedimientos para establecer agenda y desarrollar los debates. Los entrevistados lo atribuyeron a la ausencia de un objetivo institucional específico del CES-A. No obstante, la principal demanda fue que las decisiones del CES-A fueran vinculantes para el Gobierno. A juicio de las entidades empresariales y sindicales, un CES-A que no obligara al Gobierno era una institución poco útil. El proyecto legislativo, sin embargo, nunca se presentó en el Congreso Nacional.
6.3. Evaluación del CES-A: eficacia político-instrumental y de representación
Como ya se ha señalado, la tercera dimensión se refiere a la eficacia de los CES, es decir, sus resultados.
6.3.1. Eficacia de representación
El concepto de eficacia de representación remite a la legitimidad de fuentes de un CES (Guardiancich y Molina 2022; OIT 2021a) y, en última instancia, a la base de coalición de apoyo de toda institución (Streeck y Thelen 2005; Thelen 2009). En el caso argentino, la representación equilibrada del capital y del trabajo dentro del CES-A se negoció con la UIA y la CGT. En ese sentido, como aspecto positivo, la institución no fue vetada por las principales corporaciones.
Las asociaciones de defensa de los consumidores y la oposición política promovieron las demandas de mayor amplitud del CES-A. Tras la derrota electoral del Gobierno en 2021, las organizaciones empresariales y los sindicatos peronistas favorecieron la incorporación de partidos políticos en el foro. En suma, a juicio de la mayoría de los entrevistados, la exclusión del principal partido opositor (Juntos por el Cambio, favorable a la desregulación) amenazaba la supervivencia de la institución si se producía el más que probable cambio gubernamental.
La legitimidad del CES-A nunca se impugnó en su totalidad. Más bien, las críticas se concentraron en la composición de cada segmento. La CTA y la UTEP reclamaron una mayor participación en el segmento laboral. Por el lado de los empleadores, la entidad patronal CGERA, al igual que otras entidades peronistas representativas de las pymes, exigieron también una presencia más amplia. Del mismo modo, las organizaciones de pequeños productores agrarios criticaron el desequilibrio favorable a los intereses agroexportadores en su sector (Canal Abierto 2021). En consonancia con lo observado en otros estudios (Streeck y Thelen 2005; Thelen 2009), se vislumbraba en el fondo un estrechamiento de la base de coalición. Si bien la coordinación «segmentada» y reducida podía ser efectiva para el CSMVM (institución de relaciones laborales), en el caso del CES-A, considerando su contexto y función, la exclusión de los nuevos actores socioeconómicos repercutía en su legitimidad y su futuro.
6.3.2. Eficacia político-instrumental
En cuanto a la eficacia político-instrumental, el Presidente Fernández consideraba que el principal objetivo del CES-A era concertar una agenda de desarrollo socioeconómico y construir la base para un «gran acuerdo nacional».
Las cuestiones de corto plazo, como precios y salarios, debían permanecer delegadas al CSMVM y otras instituciones laborales. En diversas reuniones privadas del CES-A los consejeros debatieron la opción de incluir al CSMVM dentro del foro de concertación. No obstante, coincidieron con el Gobierno en salvaguardar las INDS que funcionaban relativamente bien. Según lo recogido en entrevistas y en la observación de las mesas de trabajo, la UIA deseaba que el CES-A se centrara exclusivamente en fortalecer un «horizonte de previsibilidad y estabilidad» para sus inversiones. La CGT creía que debían debatirse los «obstáculos estructurales para el desarrollo» de la Argentina.
En el capitalismo jerárquico argentino (Bizberg 2014), tensionado por coaliciones contradictorias, las propuestas de futuro de los actores corporativos eran, inevitablemente, casi irreconciliables. Las organizaciones cercanas al peronismo compartían el diagnóstico —desindustrialización, restricción externa, calidad del empleo—, pero no coincidían en las soluciones. Las patronales peronistas de pymes proponían desconcentrar y limitar la extranjerización económica mediante una ley, y no apoyaban plenamente la estrategia gubernamental de favorecer las exportaciones de los grandes conglomerados y multinacionales. En el segmento sindical, la CGT impulsaba una reforma laboral en alianza con la UIA, ante la preocupación por la caída del trabajo formal. La central peronista de trabajadores informales, UTEP, apoyaba esta reforma, pero solo si lograba legitimarse corporativamente. Ni siquiera la propia coalición social peronista tenía propuestas consensuadas.
Por su parte, las entidades empresariales de signo neoliberal consideraban que los principales obstáculos económicos guardaban relación con la falta de competitividad, los elevados impuestos y las excesivas protecciones laborales.
El Gobierno de Fernández no abordó ninguna de estas importantes discusiones dentro del CES-A. En cambio, impulsó debates sobre temas poco sustanciales. Esto fue criticado por los consejeros en privado, e incluso públicamente (Letra P 2021). El Consejo se convertía progresivamente en una institución «cortina».
Al mismo tiempo, el Gobierno necesitaba demostrar resultados del CES-A para justificar la existencia de esta institución. Con tal objetivo, según se desprende de las entrevistas y las conversaciones informales, durante el ejercicio 2021 el Gobierno centró sus esfuerzos en legitimar propuestas ministeriales. Ejemplos de ello son el proyecto de ley de promoción turística (propuesta del Ministerio de Turismo con el apoyo de la CAC) y el proyecto de ley de hidrocarburos. Las organizaciones socioeconómicas tampoco querían mostrarse públicamente como obstáculos al consenso.
Las entidades criticaron el énfasis del CES-A en el corto plazo, en detrimento de sus ambiciosos objetivos de concertación. El foro se consolidó casi exclusivamente como una caja de resonancia corporativa del Presidente Fernández, desplazando las propuestas de las entidades corporativas.
De este modo, el desdén corporativo fue la norma, pues el CES-A no era una institución efectiva. Por ello, las entidades corporativas llevaron pocos temas al foro (solo aquellos que servían a sus intereses) y, según representantes sindicales entrevistados, la mayoría «eran debatidos por otros canales». De este modo, el CES-A se consideró un instrumento de articulación más entre otros espacios formales y, sobre todo, informales ya existentes (la «otra institucionalización»). Los temas laborales, por ejemplo, se canalizaban a través de las INDS existentes como el CSMVM. La CGT y la UIA no renunciaron a los puentes de diálogo informales con el Gobierno ni al acceso privilegiado al Presidente.
Abundan los ejemplos en este sentido. El proyecto de ley de hidrocarburos destinado a fomentar el sector petrolero se presentó en el CES-A a finales de 2021 como un «tema cerrado». Ya se había negociado previamente (a puerta cerrada) entre el Gobierno, la CGT y las empresas asociadas al sector. El proyecto de ley de fomento de las exportaciones agrarias debatido en el CES-A en 2021 también se acordó previamente entre los grandes agroexportadores del CAA y el Gobierno, relegando del proceso a los pequeños productores. Posteriormente, también al margen del CES-A, los parlamentarios kirchneristas lograron modificar el documento. Sin embargo, las poderosas entidades agroexportadoras terminaron vetando el proyecto modificado, que nunca llegó a aprobarse.
Durante todo el periodo analizado, las organizaciones más pequeñas, independientemente de si representaban a empresas (CGERA) o a los trabajadores (CTA y UTEP), quedaron fuera de los debates estratégicos más significativos, pues el CES-A los trató superficialmente.
Los últimos intentos de Fernández de revitalizar el CES-A se produjeron en abril de 2022, después de un agudo salto inflacionario. La institución escenificó una paz armada entre la UIA y la CGT con la participación presidencial. En reuniones informales previas, estas entidades habían convenido con el Gobierno en establecer precios máximos para productos alimentarios y en no adelantar las comisiones paritarias para evitar un aumento de la presión inflacionaria. Sin embargo, en agosto de 2022, en el marco de una profunda crisis política de gobierno, se reemplazó al Director del CES-A y el organismo perdió toda centralidad. Durante el año 2023, los actores corporativos y el Gobierno retomaron los canales formales (en especial, el CSMVM) e informales para negociar políticas sustantivas. El 10 de diciembre de 2023 asumió la presidencia de la República Javier Milei, político radicalmente opuesto a estas fórmulas de coordinación económica.
7. Discusión de los resultados y conclusiones
El dinamismo del diálogo social argentino sigue vigente (Etchemendy 2011; Marshall 2019). El CSMVM, pese a sus altibajos, es una institución eficaz en sus objetivos y funciones, que ha continuado activa incluso en los primeros meses de Gobierno del ultraliberal Javier Milei. También sigue siendo fructífero el diálogo informal de composición tripartita y bipartita.
En cambio, el CES-A, que trabajó activamente entre 2021 y 2022, no ha mantenido su funcionamiento del pasado (Berrotarán 2002; Llach 1984). El análisis de esta institución contribuye a colmar una laguna de la bibliografía (Guardiancich y Molina 2022), dado que el tema solo se ha abordado excepcionalmente en el contexto de América Latina (Patschiki 2016). Esta deficiencia persiste a pesar de que el consejo económico y social sigue siendo un tipo de institución relevante en el mundo (Guardiancich y Ghellab 2020; Guardiancich y Molina 2022; Dekker, Bekker y Cremers 2017), replicado recientemente en la Argentina y Costa Rica (2020) y recuperado en el Brasil (2023).
El presente estudio del CES-A se basa en los tres ejes de análisis propuestos (Von-Zeschau y Sánchez-Mosquera 2022). La creación de un nuevo CES-A en 2021 respondía a la necesidad gubernamental de ampliar la base de apoyo político. El Gobierno monopolizó la agenda del foro y limitó el debate de políticas sustantivas. Lo mismo había ocurrido en otros CES de economías periféricas (Patschiki 2016; Kim y Van Der Westhuizen 2018; Han, Jang y Kim 2010). En el caso argentino, el Gobierno de Fernández era débil y estaba dividido internamente, lo que contrasta con la fortaleza de los gobiernos que respaldaron el Consejo de Desarrollo Económico y Social del Brasil (Patschiki 2016), y con la solidez de otros organismos de diálogo social argentino como el CSMVM, respaldado por gobiernos fuertes de los Kirchner.
El aspecto diferencial de la Argentina con respecto a otras economías de mercado jerárquicas y economías periféricas radica en la fortaleza de su sindicalismo (Murillo 1997) y de sus alianzas interclasistas, elementos más característicos de economías coordinadas con otros tipos de capitalismo (Guardiancich y Molina 2022; OIT 2021a). Esto constituía una línea de apoyo y un vector teórico de desarrollo prometedor para el CES-A. Sin embargo, los resultados han desmentido tal posibilidad.
La comparación con el CSMVM enriquece las conclusiones del artículo. El diálogo sostenido y la alianza interclasista entre la CGT y la UIA (Etchemendy 2011; Dossi 2012) son condiciones necesarias pero no suficientes para el éxito. La voluntad política es determinante para la institucionalización de las INDS en la Argentina. La inestabilidad gubernamental provocó retrocesos incluso en el desempeño del CSMVM (Balza 2021; Marshall 2019), a pesar de ser una institución de larga data, refrendada por ley, útil para las dos organizaciones más influentes (CGT y UIA) y con un historial de resultados notables. En el caso del CES-A, la ausencia de resultados, el débil apoyo de un Gobierno fragmentado y la falta de apoyo comprometido de la CGT y la UIA determinaron su disolución por parte del nuevo Gobierno de Javier Milei, radicalmente opuesto a las instituciones de coordinación económica.
La confirmación del planteamiento hipotético inicial acerca de la limitación del CES-A nos remite de nuevo a la teoría. La posibilidad de cambio institucional en América Latina presenta importantes limitaciones. El enfoque del equilibrio interrumpido (Collier y Collier 1991; Pierson 2000) y del cambio gradual (Fioretos, Falleti y Sheingate 2016; Streeck y Thelen 2005; Thelen 2009) ofrecen herramientas útiles pero restringidas en nuestro caso de estudio. El CES-A, inserto en una economía de mercado jerárquica, debe sortear desafíos mayores que los planteados por las economías coordinadas europeas (Grzymala-Busse 2011; Mukand y Rodrik 2005; Wanderley 2009; Levitsky y Murillo 2012), aquellas en las que mejor han funcionado los CES. En entornos menos alejados de ese ideal, como Europa Meridional y los países excomunistas pertenecientes a la UE, ya se documentan resultados muy restringidos. De forma similar, el modelo institucional jerárquico, dependiente y obstaculizador del cambio de América Latina constriñe la eficacia del CES y del diálogo social en general. En suma, estas dificultades son extrapolables a toda América Latina.
En el caso analizado, el resurgimiento del CES-A ha entrado en conflicto con la habitual fluctuación de las coaliciones de poder (Murillo, Levitsky y Brinks 2021; O’Donnell 1976), el contexto dependiente de la economía argentina (Fernández y Alfaro 2011), la «autonomía pragmática» de la CGT (Etchemendy y Collier 2007) y la coordinación empresarial jerárquica y cortoplacista (Schneider 2009; Bizberg 2014). Por decisión de Fernández, el CES-A sufrió una situación extremadamente paradójica. Por un lado, asumió la pesada responsabilidad de concertar una agenda de desarrollo socioeconómico futuro y de construir la base para un gran acuerdo nacional. Por otro lado, el Gobierno redujo el foro a debates insustanciales y no impulsó su institucionalización formal. Pese a las enormes expectativas que se habían depositado en el CES-A, este acabó siendo una institución «cortina» (Levitsky y Murillo 2012), sin llegar a promover ningún cambio institucional ni incremental ni mucho menos radical.
Por su parte, los actores corporativos tampoco contribuyeron a evitar el fracaso de la institución. Apostaron por los foros formales y, como es frecuente en América Latina, por cauces informales que representan la «otra institucionalización» (O’Donnell 1997). El CES-A cayó rápidamente en la «trampa de inestabilidad institucional» (Helmke 2010).
Como salvedad, cabe señalar que la UIA y, sobre todo, la CGT conforman una valiosa coalición de apoyo, en términos de Thelen (2009) y Streeck y Thelen (2005), para impulsar el CES-A o una institución similar en el futuro. Pero esta coalición está estrechando su base y reduciendo su capacidad de apoyo a las INDS argentinas ante el avance del trabajo informal. El CES-A no abordó esta cuestión y no se opuso al corporativismo segmentado ni lo combatió (Etchemendy y Collier 2007).
En definitiva, a tenor de los resultados de este estudio, el CES-A fue víctima de los ciclos de reemplazo constante (Levitsky y Murillo 2012): el Gobierno de Javier Milei, de posturas radicalmente contrarias a la coordinación económica, disolvió el foro.
El estudio del caso argentino permite realizar aportaciones de interés al marco de estudio sobre el diálogo social y el cambio institucional en la región. El modelo jerárquico, la situación dependiente y la inestabilidad institucional fueron obstáculos insalvables para concertar una agenda de cambio con las principales corporaciones de capital y trabajo, máxime teniendo en cuenta que, entre los países de América Latina, la Argentina había despuntado por la amplitud y robustez de su diálogo social. Los resultados son especialmente útiles para estudiar otros CES (u otras INDS de concertación socioeconómica) de la región. También pueden tenerse en cuenta para la constitución de nuevos CES o la innovación de los ya existentes, más allá del mundo académico.
Una forma posible de paliar la debilidad de partida en la región es enfatizar un factor de éxito señalado en este estudio: la voluntad gubernamental. Introducir debates sustantivos de políticas públicas, incorporando a las organizaciones corporativas en la concertación de las decisiones, puede evitar un corporativismo ilusorio. Por decisión unilateral del Gobierno, el CES-A incurrió en un fundamentalismo del consenso que degradó rápidamente su importancia y, en la práctica, devino en una notable falta de apoyo gubernamental. La voluntad política fue un factor necesario para la permanencia del Consejo de Desarrollo Económico y Social del Brasil (Patschiki 2016; Von-Zeschau y Sánchez-Mosquera 2023) y del propio CES-A de la posguerra (Berrotarán 2002). La voluntad política puede contrarrestar la alta incertidumbre institucional (Murillo, Levitsky y Brinks 2021; Helmke 2010), reducir los incentivos de la «otra institucionalización» y, en suma, ganar tiempo para ampliar la legitimidad ante los frecuentes giros políticos en esos países (Balza 2021; Marshall 2019).
En cuanto al diseño institucional, el CES-A propuso debates irrelevantes, pero asumió al mismo tiempo la onerosa responsabilidad de concertar una agenda neodesarrollista. La bibliografía (Levitsky y Murillo 2012) ya ha dejado constancia de la fuerte resistencia de actores poderosos ante el cambio en la región. Desde ese punto de vista, en América Latina puede ser conveniente evitar las expectativas erradas, erráticas por su indefinición o incluso desmesuradas en sus objetivos, a fin de facilitar un cambio institucional gradual sin provocar el rechazo de los actores de veto, sobre todo de los poderosos conglomerados empresariales. Comprender los límites del cambio institucional en la región puede favorecer instituciones más viables y robustas.
Se espera que esta investigación permita mejorar las estrategias de evaluación existentes sobre estos foros (OIT 2021a; Guardiancich y Molina 2022), particularmente en economías periféricas, para potenciar, además, su eficacia e inclusividad. Posibles ampliaciones y líneas de investigación futuras pueden facilitar estudios comparativos a nivel internacional, apoyados en el estudio del caso argentino.
Agradecimientos
Los autores expresan su agradecimiento a los revisores de la Revista Internacional del Trabajo. Su lectura atenta y el intercambio que surgió a partir de sus correcciones permitieron mejorar sustancialmente el artículo.
Conflicto de intereses
Los autores declaran que no incurren en ningún conflicto de intereses con respecto al presente artículo.
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