1. Introducción

Los actores del desarrollo tienden a subrayar la importancia de las políticas e instrumentos de protección social como medio idóneo para abordar la pobreza y la desigualdad y mejorar la inclusión en los países del Sur (Deacon 2007; Hickey y Seekings 2017; Hickey et al. 2020). Sin embargo, la extensión de la protección social en África Subsahariana se produce en un contexto caracterizado por la informalidad de los mercados de trabajo, la incertidumbre y precariedad de los medios de sustento y las dificultades de acceso a los cauces formales de protección social para la mayoría de los trabajadores. A fin de subsanar estas deficiencias, numerosas iniciativas colectivas impulsadas voluntariamente por grupos de trabajadores informales tratan de ofrecer vías alternativas de protección social, estableciendo medidas para mitigar la situación en caso de enfermedad o fallecimiento en la familia o ayudas para acceder a una protección social formal (Riisgaard, Mitullah y Torm 2022). En este artículo se designa a este tipo de grupos con la expresión «asociaciones de trabajadores informales» (ATI). Aunque se consideran informales porque sus miembros actúan de manera informal, algunos grupos son estructuras muy organizadas, mientras que otros son más difusos. La mayoría de las ATI son organizaciones de ámbito sectorial, no redes familiares o de parentesco u otras formas de sistemas comunitarios autóctonos. Además, pueden desempeñar algunas de las funciones propias de los sindicatos formales, como la defensa y la representación de los afiliados en sus relaciones con los empleadores o las autoridades (es decir, formas de presión para conseguir voz y representación). Algunos ejemplos de asuntos sobre los que negocian las ATI son el registro de trabajadores, el acceso al empleo y las cotizaciones a la seguridad social (en el marco de regímenes de seguros formales). Las ATI más pequeñas y menos organizadas suelen ofrecer medidas de protección social adaptadas a las necesidades de los trabajadores, como el apoyo en periodos de enfermedad y duelo.

Durante la pandemia de COVID-19 —un ejemplo de crisis generalizada y multidimensional—, los trabajadores informales sufrieron de forma desproporcionada los efectos combinados del virus y de las estrategias de contención, debido a la precariedad de sus medios de subsistencia y a la falta de acceso a instituciones formales de protección social. Se ha constatado que las ATI desempeñan una importante función como proveedoras de protección social informal y facilitadoras de acceso a sistemas formales de seguro social y de salud para trabajadores afectados por conmociones idiosincrásicas ante sucesos individuales, familiares o propios del ciclo vital, como desahucios, enfermedades o problemas a gran escala cuyos efectos son devastadores, aunque estén acotados en el tiempo. Sin embargo, poco se sabe sobre lo que ocurre con las ATI y su capacidad para amparar a los trabajadores informales cuando, además de las crisis idiosincrásicas, se enfrentan a una crisis covariante que afecta a todo un vecindario, comunidad o país, como en el caso de la pandemia de COVID-19 (Bhattamishra y Barrett 2010). Los estudios iniciales indican que el impacto de las medidas de salud pública contra la COVID-19 —en particular, el confinamiento total y parcial— en los medios de subsistencia de los trabajadores informales fue repentino y grave y, en muchos casos, provocó una pérdida permanente de ingresos (WIEGO 2020; Wangari et al. 2021). Ante esa situación, la mayoría de los trabajadores del sector informal se vieron obligados a seguir trabajando a pesar del confinamiento y del riesgo de contagio, ya que las medidas de ayuda adoptadas por el gobierno fueron insuficientes o inadecuadas para ofrecer la protección necesaria (Boatang-Pobee et al. 2021; Kugler et al. 2023).

Los primeros casos de COVID-19 se confirmaron en Kenya y Tanzanía a mediados de marzo de 2020. Aunque se adoptaron diversas estrategias para hacer frente a la situación, la pandemia supuso una grave conmoción social y económica para la economía informal en los dos países y puso a prueba la capacidad de las ATI para proteger a los trabajadores. En el presente artículo se examina la hipótesis de que la protección social aportada por las ATI es más frágil en el contexto de crisis covariantes que cuando se trata de perturbaciones idiosincrásicas. Más concretamente, se investiga la siguiente pregunta formulada en dos partes: ¿Cuáles fueron los problemas a los que tuvieron que hacer frente los trabajadores informales durante la pandemia de COVID-19 y hasta qué punto son capaces las ATI de amparar a los trabajadores durante las crisis múltiples?

La investigación se basa en datos de encuestas y entrevistas a trabajadores informales de los sectores propensos a la informalidad de la construcción, el microcomercio y el transporte de pasajeros en las capitales de Kenya y Tanzanía.¹ Los datos se recogieron en el marco de un proyecto más amplio sobre protección social y trabajadores informales en zonas urbanas de Kenya y Tanzanía (SPIWORK).² El artículo se centra en las dificultades que afrontan los trabajadores y la capacidad de las ATI para proporcionar protección social y mantenerla en tiempos de crisis idiosincrásicas y covariantes simultáneas, tomando como ejemplo la pandemia de COVID-19. Con el fin de examinar la situación antes y después del brote, los datos cuantitativos de 2018 se complementan con una encuesta de seguimiento y entrevistas realizadas en el segundo semestre de 2020. La comparación entre Kenya, país en el que se aplicaron severas restricciones durante la pandemia, y Tanzanía, cuyo Gobierno restó importancia a la COVID-19, nos permite evaluar las diferencias entre países al hacer frente a la crisis sanitaria.

Antes de la pandemia, ya se había observado que las características de las ATI y sus formas de asistencia eran muy variables de un sector a otro (Riisgaard, Mitullah y Torm 2022). La comparación de distintos sectores permite evaluar cómo las características sectoriales condicionan los problemas a los que se enfrentan las ATI durante la pandemia y sus respuestas. La pandemia fue una crisis covariante que planteó a los trabajadores dificultades muy diversas según los sectores y las circunstancias.

Los resultados muestran similitudes entre los países y sectores examinados, pero también algunas diferencias en las respuestas a la COVID-19. En ambos países los microcomerciantes continuaron en gran medida con sus actividades cotidianas, mientras que los trabajadores del transporte se vieron muy afectados por las restricciones del confinamiento, aunque muchos siguieron trabajando con menor capacidad. En la construcción, que no se consideró un servicio esencial, se perdió mucho empleo, especialmente en proyectos de mayor envergadura, y las restricciones a la circulación entre condados de Kenya y regiones de Tanzanía hicieron que muchas personas no pudieran encontrar trabajo. Sin embargo, continuaron algunas obras de construcción a pequeña escala, sujetas a restricciones de circulación, de manera que los trabajadores evitaban salir de las zonas restringidas por miedo a no poder regresar.

Por lo que respecta a las ATI, el panorama es dispar en los dos países. Algunas de las asociaciones más consolidadas siguieron funcionando a pleno rendimiento, sobre todo en el sector del transporte keniano; otras restringieron sus actividades, prestando una ayuda económica y social limitada, o incluso reorientaron su labor hacia otros servicios más viables, como impartir formación sobre medidas de seguridad y salud relacionadas con la COVID-19. Las diferencias se evidencian al examinar la interrelación entre las medidas gubernamentales y la capacidad de las ATI para proteger a los trabajadores. En Kenya, por ejemplo, la mayor parte de la ayuda informal procedía de las propias iniciativas de las ATI, mientras que en Tanzanía las medidas se adoptaron en cumplimiento de las directivas gubernamentales. A pesar de las diferencias sectoriales y nacionales en cuanto a las reacciones ante la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias, la mayoría de las ATI examinadas no se disolvieron; sin embargo, muchas quedaron inactivas y otras redujeron su actividad. En el artículo se concluye que, si bien las ATI responden bien a las conmociones individuales aisladas, a menudo no son lo bastante resilientes como para acompañar a los trabajadores durante crisis sanitarias y económicas de alcance nacional. Así pues, los resultados ponen de manifiesto la necesidad de fortalecer la capacidad de los sistemas formales de protección para hacer frente a las crisis covariantes, ofreciendo a los trabajadores informales una protección adecuada, lo que a su vez evita que se colapsen las estructuras de apoyo informales.

El artículo se estructura de la siguiente manera. Tras esta introducción, se expone brevemente el contexto del estudio (apartado 2) y se describen los datos y la metodología de análisis (apartado 3). Después se pasa revista a la bibliografía pertinente (apartado 4) y se explica el marco teórico del estudio (apartado 5). En concreto, se examinan i) las dificultades con que tropezaron los trabajadores informales durante la pandemia de COVID-19, y ii) la repercusión de la pandemia en las ATI, atendiendo en particular a sus estrategias para abordar las necesidades de los asociados. Por último, se formulan algunas observaciones a modo de conclusión, analizando su posible interés para las políticas (apartado 6).

2. La COVID-19 en Kenya y Tanzanía

En Kenya, como en muchos otros países africanos, se adoptaron diversas medidas para contener la propagación de la COVID-19 en la fase inicial de la pandemia. Estas medidas, que pueden caracterizarse como un confinamiento parcial, imponían la orden de permanecer en casa, la obligación de mantener el distanciamiento social, el uso de mascarillas y la desinfección de las manos, el cierre de centros educativos, la suspensión de vuelos internacionales, el toque de queda desde el anochecer hasta el amanecer, la prohibición de reuniones públicas, la cuarentena obligatoria, el cierre de bares y la restricción del horario de apertura de restaurantes. El confinamiento se levantó a principios de julio de 2020, pero Nairobi siguió bajo el toque de queda hasta octubre de 2021. Se mantuvieron medidas como la obligación de lavarse las manos, el distanciamiento social y el uso de mascarillas, la prohibición de reuniones públicas y el fomento del trabajo a distancia, especialmente en el sector público. Para aliviar los efectos de la pandemia en los trabajadores, el Gobierno decretó medidas como exenciones fiscales para los perceptores de ingresos bajos, recortes fiscales para las personas de ingresos más altos y una reducción del impuesto sobre el valor añadido (IVA). Sin embargo, la mayor parte de estas medidas se suprimieron en enero de 2021, cuando la pandemia estaba todavía en su fase más severa. Además, aparte de las transferencias monetarias y los subsidios alimentarios concedidos a algunos trabajadores de forma aislada, los trabajadores informales quedaron prácticamente abandonados a su suerte, ya que no fueron objeto de prestaciones o programas específicos de ayudas públicas. Los registros sociales existentes solo tienen en cuenta a las personas más pobres y vulnerables, y se centran en los hogares y las personas destinatarias de programas de asistencia social. En consecuencia, durante la pandemia, muchos trabajadores informales tuvieron que hacer frente no solo a sus necesidades cotidianas, sino también a los atrasos en el pago de las cuotas de las asociaciones y servicios de salud, al tiempo que contraían deudas con sus empleadores y/o con las ATI ante la imposibilidad de devolver los préstamos.

En Tanzanía, la reacción inicial del Gobierno ante la COVID-19 consistió en aplicar medidas rápidas para contener la propagación del virus. Sin embargo, incluso durante el breve periodo de confinamiento (de marzo a mayo de 2020), la mayoría de los trabajadores informales de diversos sectores prosiguieron con sus actividades normales. En mayo de 2020, el Gobierno revocó sus directivas, comenzó a levantar las medidas de contención y dejó de comunicar el número de casos y muertes por COVID-19. El difunto Presidente Magufuli ordenó a la población que reanudara sus actividades y eliminó la cuarentena obligatoria en las llegadas internacionales. Dijo que se comprobaría la temperatura de los turistas a su llegada: «Si no tienen síntomas de coronavirus, no hay inconveniente para que vayan a ver animales» (SABC News 2020). En junio de 2020, el Gobierno de Tanzanía declaró que se había superado lo peor de la emergencia sanitaria y autorizó la reapertura de todas las escuelas, lo que hizo creer a la mayoría de los trabajadores informales que la pandemia había terminado. Este cambio de estrategia obedeció a la preocupación por las repercusiones económicas y sociales del confinamiento, sobre todo en relación con los sectores vulnerables de la población. El Gobierno abordó estas preocupaciones, por ejemplo, introduciendo un programa de estímulo económico que redujo el IVA del 16 al 14 por ciento, lo que rebajó el costo del combustible y benefició directamente a los trabajadores del transporte. Aunque se reconoció que la COVID-19 estaría presente durante un tiempo imprevisible, se pidió a la población que la tratara igual que a otras enfermedades víricas comunes, como la gripe. En consecuencia, la gente debía seguir con su trabajo, respetando las precauciones establecidas por el Ministerio de Salud.

Las medidas de contención contra la COVID-19, cuyas consecuencias se agravaron por la incoherencia en su aplicación y sus efectos, afectaron a toda la sociedad, pero muy especialmente a los trabajadores informales. Por ejemplo, tanto en Kenya como en Tanzanía, los vendedores de los mercados de alimentos estaban considerados trabajadores esenciales y pudieron continuar en gran medida con su actividad, aunque algunos mercados se mantuvieron cerrados en cumplimiento de las directrices oficiales relacionadas con la COVID-19 (Boatang-Pobee et al. 2021). En algunas zonas urbanas surgieron mercadillos espontáneos que se convirtieron en una alternativa popular, sobre todo entre quienes habían perdido su empleo a causa de la pandemia (véase Kiaka et al. 2021). En ambos países se permitió también que los trabajadores del transporte de pasajeros siguieran operando, aunque con capacidad reducida, y se utilizaron vehículos de transporte público para transportar alimentos y otros productos básicos entre zonas rurales y urbanas.

3. Metodología

El análisis de este estudio se basa en i) datos de referencia sobre trabajadores informales en los sectores de la construcción, el microcomercio y el transporte, recopilados en 2018 como parte del proyecto SPIWORK,³ y ii) datos de una encuesta de seguimiento de trabajadores informales y entrevistas a informadores clave realizadas en dos fases (julio-agosto de 2020 y octubre-noviembre de 2020) en las capitales de los dos países examinados: Nairobi y Dar es Salaam. Como se indica en la sección anterior, las medidas de confinamiento se levantaron con relativa rapidez en ambos países. La COVID-19 seguía causando estragos cuando se empezaron a recopilar los datos a mediados de julio de 2020, pero los trabajadores informales ya se referían a la pandemia en pasado. Por esta razón, en el marco de este artículo, el periodo de recogida de datos de 2020 se considera posterior a la COVID-19. Todas las investigaciones fueron debidamente autorizadas y cumplieron las prescripciones éticas de cada país.

Durante la primera fase de recopilación de datos, en julio-agosto de 2020, se entrevistó a trabajadores de los sectores del comercio, la construcción y el transporte de pasajeros mediante un cuestionario semiestructurado con preguntas abiertas y cerradas, para averiguar cómo había afectado la crisis a la conciliación del trabajo con la vida privada y qué nuevas dificultades habían encontrado las ATI. Por razones éticas, y para proteger a los investigadores y a los encuestados de un posible contagio de COVID-19, las entrevistas se realizaron por teléfono a una hora conveniente para las personas entrevistadas. En aquellos casos en que los encuestados solicitaron la modalidad presencial (sobre todo durante la segunda fase de recogida de datos), se tomaron medidas de precaución, como el uso de mascarillas, el distanciamiento necesario y el lavado de manos después de las entrevistas. Los temas de la encuesta se referían al pago de cuotas de los asociados, la frecuencia de las reuniones de la asociación y los mecanismos de respuesta y apoyo. Todas las personas encuestadas (y sus asociaciones) habían participado en la encuesta de referencia en 2018. En ambos países los cuestionarios estuvieron administrados por asistentes de investigación capacitados.

Con el fin de obtener una base de información más amplia, se seleccionaron aproximadamente diez asociaciones por sector y por localidad (Nairobi/Dar es Salaam), abarcando un total de unas 70 ATI (35 en cada país), diversas en tamaño, tipo (finalidad principal) y solidez. Algunas de las ATI seleccionadas son sindicatos formales, como el Sindicato de Trabajadores del Transporte de Kenya (TAWU), el Sindicato de Trabajadores del Transporte por Carretera de Tanzanía (TAROTWU) y el Sindicato de Trabajadores Industriales y Comerciales de Tanzanía (TUICO). Otros tipos de ATI incluidas en la muestra son organizaciones cooperativas de ahorro y de crédito (SACCO), habituales en el sector del transporte de Kenya, y asociaciones bancarias de comunidades rurales (VICOBA) de Tanzanía, así como grandes asociaciones genéricas de pequeñas empresas, como la Asociación de Grupos de Pequeñas Empresas y Productores (VIBINDO) de Tanzanía, la Confederación del Sector Informal de Nairobi (NISCOF) y la Alianza Nacional de Vendedores Ambulantes y Comerciantes Informales de Kenya (KENASVIT). Por último, también se entrevistó a numerosos grupos informales de atención social, más pequeños y poco estructurados, habitualmente denominados chamas.

Con el fin de captar diferentes puntos de vista dentro de las ATI, se entrevistó a asociados ordinarios y a directivos de cada asociación. En Kenya se realizaron 71 entrevistas a trabajadores informales (34 directivos y 37 asociados), entre los cuales había 23 microcomerciantes, 21 trabajadores de la construcción y 27 trabajadores del transporte. En Tanzanía se realizaron 65 entrevistas (38 directivos y 27 asociados), de las cuales 20 fueron con microcomerciantes, 12 con trabajadores de la construcción y 33 con trabajadores del transporte. En los dos países, la media de edad de los trabajadores de la muestra era de 35 años y los ingresos medios diarios eran cercanos a los 10 dólares de los Estados Unidos. En cuanto al nivel de estudios, en torno al 48 por ciento de los trabajadores de la muestra habían completado la educación secundaria en Kenya, frente al 39 por ciento en Tanzanía. Por último, los hombres constituían aproximadamente el 70 por ciento de la muestra en ambos países.⁴ Conviene tener en cuenta que el reducido tamaño de la muestra no permite realizar ningún análisis cuantitativo más allá de los estadísticos descriptivos.

La segunda fase de recopilación de datos, entre octubre y noviembre de 2020, consistió en entrevistas con una selección de informadores clave que eran cargos con responsabilidades decisorias y profesionales que trataban con trabajadores informales. En Kenya los entrevistados pertenecían a la Autoridad de Microempresas y Pequeñas Empresas, la Autoridad Nacional de la Construcción, el Fondo Nacional del Seguro de Enfermedad (NHIF) y la Asociación de Seguridad de Boda Boda de Kenya (BAK). En Tanzanía se realizaron entrevistas con informadores clave de la Asociación de Propietarios de Boda Boda de Dar es Salaam (DARCOBOA) y de VIBINDO. El objetivo era recabar sus opiniones sobre los efectos de la COVID-19 en los trabajadores informales. Las entrevistas se grabaron con el permiso de los participantes y se tomaron notas detalladas. Los datos cualitativos se codificaron y analizaron con Nvivo, mientras que los cuantitativos se analizaron con STATA.

4. Bibliografía y marco teórico

La función de las estructuras informales de apoyo a los trabajadores informales todavía no está plenamente reconocida a nivel mundial, y se pasa por alto en las actuales estrategias formales de extensión de la protección social y en el pensamiento conceptual que las sustenta, aunque hay indicios de que la situación está empezando a cambiar (Riisgaard, Mitullah y Torm 2022; Awortwi y Walter-Drop 2018). En los países del Sur, los mecanismos informales de protección social y las redes sociales aportan a los hogares y a los individuos importantes estrategias de gestión del riesgo. Por ejemplo, las ATI colman parcialmente las deficiencias del sistema formal de protección social, sobre todo allí donde esa protección es nula o muy precaria (Awortwi y Walter-Drop 2018; Kamau et al. 2018; Mushunje y Kaseke 2018; Oduro 2010). Los sistemas informales de protección social, aunque a menudo ofrecen únicamente prestaciones rudimentarias, suelen ser más adaptables y responden mejor a las necesidades inmediatas, además de ser más inclusivos que los sistemas formales (Kaseke 2003). En Kenya y Tanzanía hay ejemplos de ATI que van más allá de la gestión de riesgos para prestar servicios de protección social, como inversiones/becas educativas, formación profesional y representación ante las autoridades (Riisgaard, Mitullah y Torm 2022). En Kenya, Oware (2020) defiende la importancia de las modalidades tradicionales de protección social en la estabilidad de los ingresos y el consumo, aunque también señala el riesgo de exclusión y las limitaciones de la protección social informal. Del mismo modo, Kamau et al. (2018) observan que los sistemas de apoyo informal a través de las ATI son eficaces en situaciones de conmoción individual.

En estudios más amplios, que se refieren a un mayor conjunto de países en desarrollo y abarcan las modalidades de gestión comunitaria de riesgos, se sugiere que los mecanismos informales de distribución de riesgos son más eficaces para hacer frente a las crisis idiosincrásicas relacionadas con sucesos individuales, familiares o propios del ciclo vital, como la enfermedad o la muerte, pero resultan insuficientes cuando se trata de crisis covariantes que afectan a una zona geográfica más amplia (Bhattamishra y Barrett 2010; OCDE/OIT 2019). De hecho, las crisis coyunturales, es decir, las relacionadas con fenómenos meteorológicos, recesiones económicas y sucesos de salud pública, tienden a desbaratar los mecanismos informales de aseguramiento, lo que a su vez repercute negativamente en los hogares vulnerables con recursos limitados (Watson 2016; WIEGO 2020). Las ATI suelen ser organizaciones pequeñas y faltas de recursos, diseñadas explícitamente para poner en común —a veces de forma rotatoria— ciertos medios de apoyo a los trabajadores que sufren conmociones individuales aisladas. Por lo tanto, no son instrumentos adecuados para responder a una crisis covariante que afecta a todas las personas al mismo tiempo. Otra limitación de las ATI es que no resultan necesariamente útiles para las personas pobres (Calder y Tanhchareun 2014; Dercon y Krishnan 2002) debido a las barreras de acceso y a la obligación de pagar una cuota (Riisgaard, Mitullah y Torm 2022). Como las ATI son organizaciones basadas en la afiliación, tienden a ser excluyentes y a establecer diferencias entre sus asociados según su estatus interno. Dada la limitada capacidad de las ATI para asegurar contra las crisis covariantes, Oware (2020), en una línea similar a Bhattamishra y Barrett (2010), concluye que una crisis de magnitud nacional requiere la intervención de gobiernos y organizaciones no gubernamentales. La autora subraya la necesidad de una protección social integral para todo el Estado, aunque en la mayoría de los casos no es un objetivo realista por falta de recursos estatales. En esa misma investigación, Oware se ocupa también de la interacción entre los regímenes formales e informales de protección social, y sostiene que los primeros deberían complementar a los segundos. Se basa en el estudio de Oduro (2010), donde se examina si la adición de protección social formal «desplazará a la protección social informal y tendrá un impacto adverso en el bienestar de las personas pobres y vulnerables» (pág. 23). La clave aquí, como subraya Oduro (2010), es que la extensión de la protección social debe reforzar los aspectos positivos de los mecanismos informales de apoyo, en lugar de socavarlos. Participa también en este debate Dafuleya (2018 y 2023), que reconoce la fragilidad de los sistemas informales frente a los riesgos covariantes, aunque también advierte que las actividades de la economía informal no pueden tratarse de manera uniforme. En efecto, los datos del presente estudio ponen de manifiesto la heterogeneidad de los trabajadores informales y de sus asociaciones, e ilustran la necesidad de considerar las diferencias sectoriales. En el siguiente apartado se evalúa la capacidad de las ATI para proporcionar protección social a los trabajadores informales durante una crisis coyuntural, atendiendo simultáneamente a perturbaciones idiosincrásicas cotidianas como desahucios, confiscaciones de bienes y enfermedades en la familia. El punto de partida son las experiencias de los trabajadores informales, junto con ejemplos de cómo las ATI han tratado de mitigar las crisis. Al igual que en Riisgaard, Mitullah y Torm (2022), se sigue aquí la tipología de protección social elaborada por Devereux y Sabates-Wheeler (2004) y se define el concepto en un sentido amplio, que engloba la protección social preventiva (seguro médico, pensión, etc.), promocional (microfinanciación, formación profesional, etc.) y transformadora (por ejemplo, representación y voz).⁵ En el anexo B en línea se explican con mayor detalle estos tipos de protección social y se establecen vínculos explícitos con los datos analizados en el apartado 5.2.

5. Análisis

En los tres subapartados siguientes se presentan los resultados del siguiente modo. En primer lugar, se analizan las principales dificultades con que tropezaron los trabajadores informales en relación con la COVID-19. En segundo lugar, se examina el apoyo que los trabajadores recibieron de las ATI para hacer frente a esas dificultades. En tercer lugar, en el nivel asociativo, se examinan los diferentes mecanismos de afrontamiento y mitigación utilizados por las ATI, organizándolos según diferentes temas interrelacionados, y a veces solapados. Los tres análisis se basan principalmente en datos cualitativos, aunque se complementan, cuando procede, con datos cuantitativos para ofrecer una visión intersectorial y permitir la comparación con la situación anterior a la COVID-19. Esta triangulación de datos permite elaborar una imagen más completa y matizada.

6. Observaciones finales

En este artículo se han examinado las diversas dificultades que soportaron los trabajadores informales como consecuencia de la pandemia de COVID-19 y los mecanismos de supervivencia adoptados por las ATI para proteger a sus miembros. Tanto en Kenya como en Tanzanía, muchos trabajadores informales no tuvieron más remedio que seguir trabajando durante el confinamiento, por lo que el sector informal contribuyó a mantener la economía en marcha a pesar de la crisis. Paradójicamente, debido a su falta de poder y a su fragmentación, los trabajadores informales han recibido poca atención en los debates sobre los costos económicos y sociales de la COVID-19.

El confinamiento impuesto en Kenya y Tanzanía con diversos grados de severidad perturbó el trabajo formal e informal, así como los servicios prestados por las ATI, y mermó los ingresos de la mayoría de los trabajadores. Tradicionalmente, muchas ATI protegían a sus afiliados frente a las crisis idiosincrásicas, por ejemplo cubriendo los gastos derivados de enfermedades, funerales, matrículas escolares, bodas y desempleo. Sin embargo, durante la pandemia se suspendió o anuló el pago de cuotas, lo que a su vez dificultó la protección social preventiva. Algunas asociaciones siguieron ofreciendo una protección social promocional con medidas de apoyo financiero, a menudo en forma de préstamos sin intereses que, aunque insuficientes, demostraron la capacidad innovadora de las ATI para responder a la crisis. Así pues, pese a sus limitaciones, las asociaciones desempeñaron una labor fundamental al complementar las ayudas gubernamentales de emergencia con la entrega de los recursos necesarios y el apoyo a los asociados vulnerables que habían perdido el empleo durante la pandemia. Sin embargo, como la mayoría de los grupos informales ahorran a lo largo de los meses y se reparten dividendos (ahorro más beneficios) al final del año, no disponían de recursos para hacer frente a crisis inesperadas, como la pandemia COVID-19. Los préstamos sin intereses representan una solución temporal, pero pueden no ser eficaces en las crisis a largo plazo. Una de las lecciones de este periodo es que las ATI deberían reservar parte de su ahorro para evitar empezar de cero cada año. Una forma de hacerlo sería registrarse como cooperativas con carteras de inversión. Además, salvo por la intensificación de las actividades de representación en el sector del transporte (especialmente entre los trabajadores del dala dala en Tanzanía), este artículo revela una oportunidad perdida por las ATI a la hora de explotar/promover la protección social transformadora (voz y representación), ya que no intentaron captar la atención de los responsables políticos para exigir apoyo durante la crisis de la COVID-19. En general, aunque hay ejemplos de estructuras de apoyo informales que han demostrado su utilidad mediante estrategias específicas de afrontamiento de la COVID-19, el presente estudio confirma la hipótesis de que el apoyo prestado por las ATI es más frágil durante una crisis covariante que durante crisis individuales, sin perjuicio de las variaciones por país y sector.

Los datos sectoriales indican que, en los dos países, las ATI de la construcción se vieron más afectadas que las del microcomercio y el transporte. La resiliencia relativamente mayor de las asociaciones del transporte se debe a que suelen estar más establecidas y mejor reguladas que las ATI de la construcción. Además, en Tanzanía, las ATI del sector del transporte evitaron las huelgas previstas y promovieron los intereses de sus afiliados negociando un convenio colectivo con el Gobierno. El sector del transporte se enfrentó a dificultades específicas, como la reducción del número de pasajeros y de la capacidad de carga. En consecuencia, la mayoría de los trabajadores pasaron a ganar menos o perdieron el empleo, aunque muchas ATI siguieron activas a pesar de la reducción de ingresos (procedentes de las cuotas y aportaciones de los afiliados) y, en algunos casos, la pérdida de afiliados.

En general, la escasez de recursos motivada por el cobro parcial de las cuotas limitó la capacidad de las ATI para conceder préstamos durante la pandemia. En ambos países, el volumen de solicitudes desbordó la capacidad de las ATI y, en consecuencia, se concedieron menos préstamos y de menor cuantía. En Tanzanía disminuyó el número de préstamos concedidos, sobre todo en el sector de la construcción, mientras que la prestación de servicios sociales aumentó, lo que indica un cierto cambio de prioridades para satisfacer las necesidades inmediatas. Los trabajadores del sector del transporte se vieron especialmente afectados por la directiva gubernamental que impedía transportar a más pasajeros que asientos, aunque en la mayor parte de los dala dala se siguió trabajando como de costumbre, salvo por el hecho de tener que aplicar medidas de protección sanitaria de los pasajeros (uso de mascarillas y desinfectante). Además, algunas medidas específicas, como permitir el acceso de los boda boda al centro urbano y reducir el IVA de la gasolina, sirvieron para proteger a los trabajadores informales del sector del transporte frente a las restricciones inducidas por la pandemia. Muchas ATI del transporte de Tanzanía asumieron nuevas tareas, y sus directivos participaron en la formación sobre seguridad y salud y en las adquisiciones de suministros asequibles, como desinfectante. Cabe destacar que las asociaciones más innovadoras pudieron sobrevivir gracias a iniciativas como la flexibilización de las normas asociativas y la reducción de las cuotas y las sanciones coercitivas para apoyar las necesidades urgentes. Gracias a esta flexibilidad y a la reorientación de fondos o actividades, las ATI pudieron responder rápidamente a los problemas relacionados con la COVID-19 que afectaban a los trabajadores informales. Esto contrasta con la protección social de ámbito estatal, como la del NHIF, cuyas rígidas normas no permitían la exención de cotizaciones (o penalizaciones) de los trabajadores, como esperaban muchos afiliados. Por lo tanto, los regímenes de seguros formales tienen importantes lecciones que aprender de la flexibilidad de las ATI al ajustar sus normas y procesos para proteger a sus afiliados en situación de crisis.

Aunque la mayoría de las ATI encuestadas no quebraron, al menos durante la fase inicial de la pandemia, su capacidad para apoyar a los asociados durante una crisis covariante resultó ser limitada. Esto pone de relieve la necesidad de adoptar un enfoque dual, que involucre a las asociaciones y al Gobierno, para que las ATI puedan sobrellevar las coyunturas adversas y aliviar su carga. Una posible línea de política es la creación de un registro social que permita al Gobierno identificar a los trabajadores informales y proporcionarles, tanto a ellos como a sus asociaciones, un apoyo específico. No obstante, en Kenya muchas ATI están registradas en el Departamento de Servicios Sociales, de lo que se infiere que la falta de registro no es necesariamente el factor que limitó la protección. Además, en el registro de protección social de Kenya no se incluye a los trabajadores informales, salvo en una referencia implícita a la recogida de datos para los posibles beneficiarios (Maintains 2021). Así pues, una recomendación de política sería incluir a las ATI y a los trabajadores informales de forma más explícita como categoría especial en un registro mejorado de protección social. Así se subsanaría el déficit de suscripción de seguros sociales que aqueja a las ATI, con la finalidad de permitir respuestas rápidas y eficaces, especialmente en periodos de crisis. Sin embargo, los registros no están exentos de inconvenientes; en particular, se ha observado que la digitalización de los datos sociales facilita la explotación en determinados entornos políticos (Khan y Roy 2019). La cuestión del registro también ha sido objeto de debate en Tanzanía y se han puesto en marcha algunas iniciativas piloto para registrar a los microcomerciantes, de modo que se pueda contactar con ellos fácilmente e incluirlos en las estrategias nacionales de respuesta a crisis de magnitud similar a la pandemia de COVID-19.

Sin embargo, a pesar de las buenas intenciones de las autoridades, siempre habrá necesidad de ATI, dado que las limitaciones presupuestarias de los Estados impiden que las medidas habituales de protección social formal satisfagan las necesidades de todos los ciudadanos, especialmente de los trabajadores informales. Es necesario adoptar medidas encaminadas a reforzar la resiliencia de los mecanismos informales de protección, toda vez que las ATI siguen siendo los principales amortiguadores de las perturbaciones idiosincrásicas. En consonancia con estudios anteriores (Oware 2020; Oduro 2010), en este artículo se reitera la importancia de que la protección social formal complemente y refuerce los aspectos positivos de los mecanismos de apoyo informales, en lugar de contrarrestarlos. Además de alentar a los trabajadores del sector informal a suscribirse a los seguros sociales formales, los representantes de las ATI deberían participar (no solo de forma esporádica) en los procesos de diseño de los regímenes de seguros y en los mecanismos oficiales de toma de decisiones sobre las políticas que afectan a los trabajadores informales, procurando que se tengan debidamente en cuenta sus necesidades. Los responsables políticos deberían aprovechar la capacidad latente de las ATI colaborando con ellas en el diseño de programas de protección social que atiendan a las ATI y a los individuos durante las perturbaciones covariantes.

Además de las implicaciones para las políticas a más largo plazo, una estrategia más inmediata de respuesta a futuras crisis de ámbito nacional sería ampliar las transferencias monetarias para proteger a los trabajadores informales y fortalecer a sus asociaciones en tiempos de crisis. En Kenya, los beneficiarios de los fondos complementarios de transferencias monetarias desembolsados durante la pandemia ya eran receptores de otros programas de transferencias monetarias (como hogares en asentamientos informales), mientras que no existían mecanismos para muchos otros trabajadores necesitados de ayuda. El Fondo de Acción Social de Tanzanía proporciona transferencias monetarias a las personas en situación de pobreza extrema, pero los trabajadores informales no forman parte de ese grupo y no existen transferencias monetarias específicas para quienes no son suficientemente pobres para recibir asistencia social, el denominado «vacío intermedio» (Guven, Jain y Joubert 2021).¹² Así pues, un sistema de transferencias monetarias incondicionales durante una crisis coyuntural podría brindar protección a los individuos más vulnerables del sector informal urbano.

Agradecimientos

Los autores agradecen la financiación recibida del Organismo Danés de Desarrollo Internacional (DANIDA). Expresan también su agradecimiento a todas las personas que amablemente dedicaron su tiempo a transmitirles sus experiencias y conocimientos.